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Degradación de la potestad reglamentaria en Costa Rica

En un Estado de Derecho como el costarricense, el principio general de libertad consagrado en el artículo 28 de la Carta Política sufre demasiadas limitaciones cuando por exigencias previstas en la legislación ordinaria, se le atribuye a la Administración la potestad de requerir una previa autorización o licencia para materializar derechos que están igualmente consagrados en el plano constitucional, como la libertad de comercio o el ejercicio limpio del derecho de propiedad

La licencia o autorización impuestas por leyes infraconstitucionles es una limitación cuando con anterioridad al ejercicio del respectivo derecho la Administración ha determinado si otras razones impiden su ejecución, como podrían ser las clásicas y muchas veces vacías razones de interés público, con el agravante de que en el ordenamiento jurídico interno, generalmente no se encuentran reguladas, sino que hayan su origen en la voluntad administrativa, que es lo mismo decir, del funcionario encargado del trámite.

En relación con la potestad reglamentaria derivada de los artículos 140 incisos 8) y 18 de la Constitucion Nacional para el caso del Poder Ejecutivo y del 188 ibid, para las entidades autónomas, la premisa sustancial que derivó en ese poder de regulación infralegal con limitaciones a la libertad, fue el principio de eficiencia en los servicios públicos; esto es, que se espera que reglamentos decretados por las administraciones públicas para facilitar a las personas el ejercicio pleno de sus derechos, tiendan a clarificar el panorama en los procedimientos para la prestación de los servicios según su competencia.

El principio de eficiencia, está constituido por los procedimientos, las fórmulas o protocolos que las administraciones utilizan para que las prestaciones sociales brindadas satisfagan las necesidades de los ciudadanos, fin último de toda la actividad estatal; de ese modo, las licencias o autorizaciones previo procedimiento de comprobación de requisitos, deben ser las básicas para garantizar la seguridad de las personas en su vida y salud, así como el patrimonio público y privado.

Como sucede en múltiples situaciones, las buenas intenciones con frecuencia se contravienen con la realidad y este caso, no fue la excepción, pues el principio de eficiencia como componente cardinal de la potestad reglamentaria desapareció para promover la ineficiencia administrativa, cuanto las administraciones públicas, o para ser más exactos, sus funcionarios, utilizan la potestad reglamentaria para facilitarse la vida a sí mismos en detrimento de los derechos públicos subejtivos de las personas.

El problema no se afinca exclusivamente en la emisión de reglamentos con finalidades provechosas hacia lo interno de las organizaciones públicas, sino que se extiende -además, - a la multiplicidad de estas regulaciones dentro de la misma oficina pública, imposibilitando la recepción de la prestación requerida, por el enmarañamiento jurídico al que se expone al usuario. En nuestro medio, la municipalidad más pequeña tiene cuando menos cinco reglamentos: reglamento de licencias comerciales o patentes; reglamento de permisos de construcción; reglamento del uso del suelo; reglamento para el cobro de servicios municipales de recolección de basura y otros; reglamento de lotes o terrenos baldíos; reglamento para el cobro de multas por atrasos en el pago de los tributos municipales; reglamento para la aprobación de planos catastrales; reglamento para la regulación de ventas en vías públicas; reglamento para el uso de sitios públicos; reglamento para la instalación de rótulos y la lista corre.

El absurdo es tal, que en esos reglamentos se dispone que para obtener una licencia para ejercer el comercio se debe presentar un certificado de uso de suelo emitido por la misma municipalidad, con el objetivo de determinar si la zona donde se pretende instalar el negocio, está destinada a esos fines, obviando que es la misma municipalidad la que estableció el denominado Plan Regulador que contiene la distribución de las zonas y las actividades o desarrollos permitidos.

En algunos casos, a la cantidad de normas reglamentarias -ya de por sí exageradas,- se les suman las notas interpretativas (las que pueden ser abundantes, como en el caso de la Dirección de Tributación que tiene una nota interpretativa para cada artículo reglamentario) nacidas por su propia deficiencia e insuficiencia para redactar un reglamento claro, sencillo y preciso, de fácil acceso aplicativo para el contribuyente.

La degradación de la potestad reglamentaria en las administraciones públicas adquiere su máxima dimensión, cuando con absoluto desprecio para los ciudadanos, los funcionarios públicos legisladores utilizan la potestad otorgada, para desprenderse de sus obligaciones funcionariales y recargar en los usuarios la total responsabilidad de lo que debía ser el servicio público, porque las reglas impuestas al ciudadano han convertido a la Administración en una oficina de recepción de documentos, sin la certeza para el ciudadano de que su petición será bien atendida y resuelta conforme a Derecho, pues además de cumplir requisitos formales, queda dependiendo del ánimo temporal del administrador público.

Dos son, a mi juicio, las razones de esa ignominia administrativa: a) poca rigurosidad jurídica en la jurisprudencia constitucional sobre las potestades públicas y, 2) un control y fiscalización laxo de la jurisdicción contenciosa administrativa a los reglamentos o normas reglamentarias particulares. En la primera de mis razones aquí mencionadas, debo señalar que la interpretación constitucional sobre las potestades ha sido ingenua y excesivamente abstracta, desapegada de la realidad. La premisa de la Sala ha sido de que mientras “se mantenga el núcleo duro del Derecho” la decisión dimanada del poder púbico no deviene en inconstitucional, pero omitió identificar, delimitar o configurar ese denominado “núcleo duro”.

En la segunda razón, la laxitud contralora ha sido un punto en discordia en la jurisdicción contenciosa administrativa, con las excepciones honrosas que se han producido. Parece desprenderse de las resoluciones en las que se declina declarar la ilegalidad del reglamento o de una regla puntual, que los juzgadores parten de la hipótesis de que la Administración no se equivoca, incurriendo en excesivos malabares interpretativos para legalizar la reglas cuestionadas; obviando que precisamente esos retortijones mentales a los que acudieron para validar la norma son la demostración indubitable de que la regla está desajustada al ordenamiento jurídico.

En una muy reciente experiencia donde se cuestionó la legalidad de dos artículos de un reglamento autónomo que permitían al Estado requerir al usuario cuantas veces así lo quisiera, la presentación de los documentos anteriormente presentados para obtener el permiso, incorporados y accesibles en los registros públicos estatales, la representación pública insistía en que no se quebrantaba la ley 8220 (Ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos) porque así lo disponían razones de seguridad, como si esas razones le impidieran al funcionario el acceso al registro donde consta la misma información que se le exige al usuario que la presente de manera física.

Estas y otras patologías semejantes o peores (como es el caso de que para pagar impuestos los reglamentos imponen cargas al ciudadano como la presentación de declaraciones juradas, personerías jurídicas, certificaciones registrales y más) evidencian que nuestro ordenamiento está enfermo con normas que establecen trabas en el libre acceso o ejercicio de actividades, no siempre justificadas en razones de interés público y que es necesario, sino urgente, establecer un límite a ese poder mal ejercitado.

El legislador podría establecer limitaciones al ejercicio de la potestad reglamentaria estableciendo lineamientos de contenido que permitan determinar los excesos reglamentarios para desaparecerlos del escenario jurídico, de lo contrario, los ciudadanos seguirán cargando las ya sobrecargadas instancias judiciales para que los altos jueces de la República, una vez más, le enmienden la plana a la Administración.

Dr. César Hines C.

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