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El derecho a una investigación efectiva en el procedimiento administrativo

En un mundo donde lo instantáneo desplaza lo importante, donde las formas se balancean por encima de la sustancia y donde lo perecedero parece superar a lo inmortal, resulta necesario que los juristas de bien asuman el verdadero rol que la sociedad demanda de quienes por gracia divina o por esfuerzo individual, tienen el poder intelectual, jurídico y político de cambiar lo que está mal, de enderezar lo que está torcido y de direccionar lo que está desorientado.

En la materialidad cotidiana del Derecho administrativo sancionatorio, se transita por un camino al filo de un acantilado en el que con muchísima frecuencia se derrumban las esperanzas en la objetividad del Derecho y de los derechos subjetivos de las personas sometidas a la potestad sancionatoria del Estado, a saber: las investigaciones en los procedimientos administrativos.

Una práctica que en sus orígenes pareció sana e incorporada casuísticamente en nuestra sistema jurídico administrativo fue la de la “investigación preliminar” cuya motivación original era atraer los elementos esenciales del objeto por investigar para determinar la sustantibilidad de iniciar el procedimiento ordinario, por la apariencia de un cuadro fáctico que arrojara elementos medianamente convincentes que condujeran a esa decisión.

Sin embargo, esa fase preliminar de la actuación administrativa perdió su esencia por dos razones, que nos parece ser la más probables: a) la ausencia de un análisis desapasionado de los resultados y b) una visible e irreprimible intención de producir el resultado querido desde el inicio, aun cuando objetivamente las condiciones no fueran las propicias, al punto de incurrur inclusive en el error de adelantar criterio por parte del investigador preliminar, que sino en todos los casos, sí en la gran mayoría, está pergeñada del subjetivismo derivado de la ausencia de intervenciones, interpretaciones o aportaciones probatorias de los posibles indiciados y consecuentemente sin una visión distinta de los hechos.

Además de las dos razones expuestas en el párrafo anterior, las investigaciones preliminares perdieron legitimidad cuando se utilizaron para otros fines, como la evasión de las prescripciones, ante todo en materia sancionatoria; de esta manera, cuando se encuentra al límite de los plazos prescriptivos, la salida es ordenar una investigación preliminar a la carrera para aglutinar información muchas veces intrascendente, con el propósito de justificar la siguiente etapa.

Precisamente en esta segunda etapa es donde el derecho subjetivo del investigado a una investigación efectiva pierde todo significado, en tanto el componente central del procedimiento se concentra en el cumplimiento del protocolo, sin considerar el contenido requerido para la toma de decisiones; quiérese decir que la Administración -con las excepciones confirmatorias de la regla- no se esfuerza por atraer al expediente los elementos probatorios más apegados posibles a la verdad material para emitir una resolución en consecuencia, sino que se contenta con el mínimo esfuerzo investigativo que le permita justificar su conducta final.

Lo anterior nos conduce a un componente que genera mucha perturbación y pocos resultados: se trata de la múltiples veces invocada verdad material, que es aquella que se corresponde con la realidad de los hechos, con lo que ocurrió de verdad en cada caso concreto, aunque desde un plano estrictamente material, esa verdad resulta casi imposible de reproducirse ante la dificultad actualizar hechos del pasado sin el dejo de subjetividad tanto de quien los narra como de quien los interpreta.

Para que la búsqueda de la verdad real en el procedimiento administrativo sea efectiva, deben registrarse varias condiciones sin cuya presencia el ejercicio es inútil. La primera es la voluntad verdadera de la Administración por llegar a ella acudiendo a todos los mecanismos técnicos, científicos empíricos e históricos; además, por qué no, los de contenido, antropológico, psicológico y sociológico, en tanto las acciones humanas no escapan a sus emociones ni al entorno social económico, laboral y profesional en que se desenvuelve el ser humano.

La segunda condición es una Administración imparcial y objetiva desde dos vertientes distintas: a) para dirigir la investigación y b) para determinar, analizar y valorar su contenido. En el primero de los casos, se trata de evitar que las emociones del investigador o de su superior se superpongan al objeto de la investigación, esto es, que se investigue el hecho, acto, conducta o evento en su esencia sin ninguna visión parcializada de quien ordena la investigación ni tampoco de quien la realiza; en cuanto al segundo, la determinación del contenido de la investigación es importante porque el trato sereno, frío y objetivo la conducirá a la búsqueda y aportación de los elementos probatorios ajustados al cuadro fáctico genético y no se limitará a aquellos que le resulten propicios únicamente para sus fines.

Nada humano es perfecto, pero deberíamos aspirar a que lo sea, en especial cuando están en juego la libertad, el patrimonio o el buen nombre de los ciudadanos. El principio de verdad material es entendido por diversas doctrinas como un principio jurídico procesal por el que se dispone que la autoridad pública deberá investigar los hechos aun cuando las partes no hayan propuesto las pruebas para esos hechos; con independencia de esas pruebas y aun contra la voluntad subjetiva del funcionario.

El concepto de verdad material está muy atado al de “verdad histórica”, la que consiste en recabar pruebas por cualquier medio, para reconstruir lo sucedido tal y como ocurrió. Es decir, se parte de la premisa de que los procedimientos de recopilación de dato ayudan a conocer la forma exacta e idéntica en que ocurrieron los hechos con las grietas propias derivadas de la imposibilidad de recrear el escenario exacto de tales eventos, en virtud de la desaparición de algunos elementos causantes, tal es el caso de: la emociones involucradas; la posición de la prueba frente al hecho (testigo), los efectos psicológicos en ese momento en relación con un momento posterior. Un ejemplo permite apreciar mejor lo expuesto. En un determinado momento (una, dos o tres ocasiones) un superior agrede verbalmente a un inferior, quien lo acusa de acoso laboral; iniciadas las investigaciones y pasado el tiempo, el agredido se entera que el superior estaba pasando por un momento muy difícil porque tenía un hijo muy grave de salud y pondera mejor el estado de ánimo que aquel tenía cuando acaecieron los hechos. Esa distinta emocionalidad y el elemento psicológico inmerso en la causa, modifican el contenido inicial de la verdad real de los hechos, porque cabe la posibilidad de que en el ánimo del funcionario de ese momento, el acoso laboral fuera la última intención.

Los modelos procedimentales en realidad lo que buscan es reconstruir una realidad, porque en principio y dependiendo de la causa, siempre habrá dos verdades enfrentadas: Para la Administración Tributaria el contribuyente es un evasor fiscal porque no pagó los impuestos, para el contribuyente su realidad es la imposibilidad financiera de pagarlos, que es muy distinta a la evasión como figura jurídica y si a ello se agregan las versiones de los testigos, se tendrían múltiples verdades y todas ciertas en tanto cada uno la procesa desde su propio espacio cognitivo.

A partir del histórico juicio bíblico de Salomón para decidir a quién le entregaba el niño, casi todas las decisiones humanas ante todo en el plano social (sin excluir totalmente al científico) se basan en un alto grado de intuición, lo cual no excluye totalmente la razón, pues de otra manera no se comprendería cómo en un mismo asunto sometido al conocimiento de varias personas de la misma condición técnica o profesional se obtienen resultados tan disímiles. Pregúntenle a tres economistas cuál es el mejor camino para reducir la inflación y corroborarán con sus respuestas lo que aquí expongo.

Lo anterior se justifica porque la subjetividad es connatural al ser humano que percibe los hechos de acuerdo con los filtros de percepción desarrollados a lo largo de su vida que a su vez construyen sus propias verdades. Los hechos, actos y conductas generan efectos positivos o negativos en las personas que provoca una percepción, no como ocurrió sino como lo entiende o lo almacena en su memoria, por ello habrá en todo conflicto de intereses cuando menos dos versiones de esa realidad, la del autor y la del receptor con autonomía de lo realmente acontecido.

Razones adicionales sobre lo expuesto permiten señalar que el derecho a una investigación efectiva en el plano sancionador dentro del procedimiento administrativo, asciende al plano de un derecho público subjetivo. Efectivamente el artículo 39 de la Carta Política de Costa Rica es claro al disponer que la sanción impuesta a la persona debe ser mediante la necesaria demostración de culpabilidad, lo cual excluye la presunción, la sospecha, la duda o la animadversión personal.

De esta manera, en el procedimiento administrativo, el derecho a una investigación efectiva trasciende el superficial cumplimiento de un deber jurídico para instituirse en una verdadera obligación de la Administración sujeta a la comprobación posterior por el contralor de legalidad, quien a su vez queda investido y obligado de verificar las posibilidades materiales que tenía la organización jurídica política para lograrlo.

Es decir, la omisión culpable (por ineficiencia o incapacidad) o dolosa de la Administración para satisfacer esa obligación procedimental se convierte en uno de los ejes para verificar la legalidad de la decisión final, en tanto no le corresponde al contralor de legalidad solventar los vacíos dejados por aquella atrayendo al proceso los elementos probatorios que debieron incorporarse de previo al dictado del acto administrativo.

En situaciones como las descritas, se produce una dependencia del justiciable a la sagacidad mundana del contralor de legalidad -como denominó Walter Antillón a esa perspicacia de ver más allá de lo evidente- en el análisis y jeraquizacion de la prueba frente a la inefectividad de la investigación cuando no se atrajeron al expediente todos los elementos posibles, pertinentes, válidos y necesarios para la correcta decisión.

Entre otros elementos, se debe comprender que el particular carece de poder para obligar a un funcionario a comparecer, como sí lo tiene la Administración, quien podría omitir esa citación por conveniencia, desidia o incomprensión; el particular jurídicamente está impedido de construir su propia prueba como sí lo puede y hace la Administración; la admisión de la prueba en el procedimiento administrativo es una potestad de la Administración, dejando en indefensión a su contraparte cuando en sede jurisdiccional se le imposibilite reproducir la prueba omitida, como el caso -muy frecuente- de los funcionarios que declaran complacientemente en sede administrativa y no comparecen en sede jurisdiccional.

La verdad real como principio jurídico del Derecho Público mantiene su vigencia, pero supera la barrera de la cándida y desnuda comprobación de los hechos, para adentrarse en la fecundidad de las capacidades para reproducirla, porque siempre está ahí afuera en alguna parte, pero si no se tienen las herramientas para hacerla florecer o si teniéndolas no se usan o no se quieren utilizar, se quedará como una incauta figura literaria del Derecho, por más arraigo que tenga como concepto. El orden actual obliga a desafiar el concepto.

El mundo ha cambiado, las personas hemos cambiado, los intereses han cambiado, pero lo que dichosamente no ha cambiado -ni con la mejor tecnología- es la búsqueda incesante de justicia.

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